一、我國(guó)推進(jìn)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的社會(huì)背景

　　1.社會(huì)利益結(jié)構(gòu)日益分化和固化

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生了深刻的變化，尤其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，不同的社會(huì)階層和社會(huì)群體開始成為利益主體，并圍繞各自的利益訴求展開博弈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅是資源的配置機(jī)制和價(jià)格的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，同時(shí)也對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化發(fā)揮著根本作用。隨著體制變革的不斷推進(jìn)，新的社會(huì)力量不斷重新組合，并開始定型下來(lái)，對(duì)公共政策與改革的推進(jìn)產(chǎn)生重要的影響。②從社會(huì)的垂直流動(dòng)角度而言，處于優(yōu)勢(shì)地位的上層通過職業(yè)和社會(huì)地位的代際傳承，其封閉性明顯增強(qiáng)，而處于下層的民眾上向流動(dòng)的機(jī)會(huì)大量減少，渠道明顯收窄，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)趨向于更加緊張、封閉和僵硬，社會(huì)結(jié)構(gòu)的彈性弱化，下層民眾怨氣持續(xù)累積。地方政府作為公共權(quán)力的代表者，必須在公共政策制定和重大決策出臺(tái)過程中為各利益主體創(chuàng)造公開、平等表達(dá)利益的渠道和平臺(tái)，以疏導(dǎo)“社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張”狀態(tài)下的怨氣。③重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制就是在黨委和政府的引導(dǎo)下，不同群體參與公共決策，平等表達(dá)利益并相互協(xié)商，最終達(dá)成多種利益平衡的過程。

　　2.公眾訴求日益多樣化

　　隨著我國(guó)社會(huì)形勢(shì)日趨復(fù)雜，民眾的訴求心態(tài)更加復(fù)雜多變，訴求導(dǎo)向也更加多元化。部分群體除表達(dá)物質(zhì)利益訴求外，一些權(quán)利的訴求、安全的訴求也被激活，呈現(xiàn)出物質(zhì)利益訴求、權(quán)利訴求與安全訴求相互交織的態(tài)勢(shì)。利益訴求主要表現(xiàn)為利益受損群體追求基本的民生保障、征地補(bǔ)償款、動(dòng)拆遷補(bǔ)償款、拖欠工資以及各種賠償款等。權(quán)利訴求是指公眾在一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的權(quán)利，例如選舉權(quán)、知情權(quán)、決策參與權(quán)、公平享受義務(wù)教育的權(quán)利等。安全訴求則是公眾要求避免對(duì)環(huán)境、食品、衛(wèi)生等領(lǐng)域安全焦慮的需求。利益訴求可以通過利益補(bǔ)償?shù)靡曰?，?quán)利訴求則需要在政府決策體系中構(gòu)建公民參與的渠道，而安全訴求則要求政府與公民之間通過持續(xù)互動(dòng)以重塑政府的公信力。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是在決策和政策出臺(tái)前，充分運(yùn)用問卷調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)、聽證會(huì)、訪談等多種公民參與的形式，對(duì)公眾利益預(yù)期進(jìn)行評(píng)估，提高公眾對(duì)政府的認(rèn)可度和信任度，從而在源頭上防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新媒體的日新月異

　　最近幾年，我國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展，新媒體異軍突起。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心CNNIC在北京發(fā)布第32次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2013年6月底，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.91億，其中手機(jī)網(wǎng)民達(dá)到4.64億，占比上升至78.5%。2013年上半年，我國(guó)新增網(wǎng)民2656萬(wàn)人，在新增加的網(wǎng)民中，使用手機(jī)上網(wǎng)的比例高達(dá)70.0%，手機(jī)成新增網(wǎng)民第一來(lái)源。在原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)下，社會(huì)動(dòng)員是依賴“熟人社會(huì)”結(jié)構(gòu)進(jìn)行的。“熟人社會(huì)”里，依憑親緣、地緣、業(yè)緣等事先存在的，既有人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)頻密互動(dòng)，靠親情、交情、友情和“人緣”將同質(zhì)性強(qiáng)的親屬、鄰里、同學(xué)、同鄉(xiāng)、同事、朋友、戰(zhàn)友等聚攏起來(lái)。④在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，社會(huì)的動(dòng)員模式發(fā)生變化，網(wǎng)民通過虛擬空間，如微博、微信等，形成與傳統(tǒng)媒體相互借力的態(tài)勢(shì)，動(dòng)員能力和范圍大大加強(qiáng)。在動(dòng)員結(jié)構(gòu)方面則呈現(xiàn)自下而上，由點(diǎn)到面的裂變式動(dòng)員特點(diǎn)，熱點(diǎn)事件能夠在短時(shí)間內(nèi)跨越時(shí)空迅速擴(kuò)散。這些新變化對(duì)政府依賴自上而下層級(jí)式信息控制的手段進(jìn)行社會(huì)管理的方式構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是在決策前了解各方需求，對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)識(shí)別和測(cè)量，有利于地方黨委和政府在社會(huì)輿情的傳播中掌握主動(dòng)權(quán)。

　　4.傳統(tǒng)維穩(wěn)模式陷入困境

　　傳統(tǒng)的維穩(wěn)是一種剛性穩(wěn)定模式。“剛性穩(wěn)定”以壟斷政治權(quán)力為目標(biāo)，以僵硬穩(wěn)定為表象，以國(guó)家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會(huì)意識(shí)和社會(huì)組織為手段。⑤在剛性穩(wěn)定模式下，地方黨委和政府追求絕對(duì)穩(wěn)定，在社會(huì)矛盾化解和群體性事件的處置上往往采用單向的靜態(tài)穩(wěn)定思維，更加注重事件發(fā)生后處置的速度和力度，甚至為維護(hù)穩(wěn)定不惜代價(jià)。在治理方式上，地方政府針對(duì)社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)采用“運(yùn)動(dòng)式治理”?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”以政治與行政主體的自覺動(dòng)員為特征，它既作為一種非常態(tài)的制度安排出現(xiàn)，也以運(yùn)動(dòng)式的制度安排為表征。⑥在運(yùn)動(dòng)式治理模式下，各級(jí)黨委和政府采取自上而下以垂直命令、群眾動(dòng)員、專項(xiàng)治理和集中整治的方式，并通過集中配置資源和整合多方力量來(lái)解決社會(huì)沖突和矛盾。這種治理方式往往能起一時(shí)之效果，但無(wú)長(zhǎng)久功效。此外，由于基層黨委和政府由于權(quán)小責(zé)大，缺乏化解矛盾的權(quán)力、資源和政策工具，往往陷入維穩(wěn)困境。黨的十八大報(bào)告明確提出，要加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制。對(duì)事關(guān)民生的重要決策、重要政策、重要項(xiàng)目、重要改革措施進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)可能存在的不穩(wěn)定因素及其風(fēng)險(xiǎn)程度、可控程度進(jìn)行科學(xué)分析評(píng)估，同時(shí)明確化解、控制措施。與原有治理模式比較，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有助于實(shí)現(xiàn)從少數(shù)人決策到科學(xué)、民主決策的重要轉(zhuǎn)變，對(duì)制度上構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　5.新時(shí)期貫徹黨的群眾路線的必然要求

　　全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，對(duì)于教育引導(dǎo)黨員干部牢固樹立宗旨意識(shí)和馬克思主義群眾觀，切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)，贏得人民群眾信任和擁護(hù)，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位，具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義。但是受傳統(tǒng)文化的影響，地方干部的“官本位”、“權(quán)力本位”意識(shí)仍然突出，在決策中“一言堂”現(xiàn)象以及人民群眾深惡痛絕的“四風(fēng)”⑦問題依然嚴(yán)重。這些問題的存在，一方面是干部的思想觀念和意識(shí)問題，更重要的是政府決策中民主的體制和機(jī)制建設(shè)滯后造成的。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制就是通過科學(xué)和民主的方式，為黨委、政府和群眾的對(duì)話協(xié)商提供制度化的渠道，有利于在群眾工作中突出“以人為本”，積極回應(yīng)和滿足群眾的利益需求，實(shí)現(xiàn)對(duì)人民負(fù)責(zé)，讓人民滿意，體現(xiàn)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執(zhí)政理念。

　　二、我國(guó)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的現(xiàn)狀分析

　　從各地的實(shí)踐來(lái)看，2005年四川省遂寧市首先推行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。隨后，一些地方也開展試點(diǎn)，如2007年江蘇淮安市、浙江平陽(yáng)縣等地進(jìn)行嘗試。根據(jù)中央部署，2009年開始在全國(guó)各省推廣社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2010年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中明確提出“完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。2011年，頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》明確提出“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)的《決定》都明確指出要“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。從實(shí)踐來(lái)看，各地積極推進(jìn)制度建設(shè)，規(guī)范評(píng)估程序，明確責(zé)任主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序、考核與責(zé)任。這些舉措都有力地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建立和運(yùn)行。但是，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，其有效性取決于其能否嵌入原有的行政決策體制并與之相容。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制仍存在一些缺陷，具體表現(xiàn)為：

　　1.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的基礎(chǔ)理論研究不足，評(píng)估缺乏科學(xué)系統(tǒng)的理論支撐

　　由于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制在地方還處于起步階段，2008年后才逐步進(jìn)入學(xué)者研究的視野，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論層面的研究還在探索階段。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究主要有：其一，“利益相關(guān)者”(Stakeholder)理論。該理論是基于利益相關(guān)者利益訴求、期望、心理和行為表現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型。利益相關(guān)者分析的內(nèi)容主要包括對(duì)利益相關(guān)者的利益訴求的合法合理性的分析，對(duì)不同利益相關(guān)者之間的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)資本的分析，以及利益相關(guān)者之間、利益相關(guān)者與項(xiàng)目之間在利益、價(jià)值觀和心理感受等方面存在的矛盾沖突等內(nèi)容的分析和評(píng)估。⑧其二，政策縫隙理論。公共政策中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源自政策縫隙(Policy Gap)，它是指同一領(lǐng)域的政策在時(shí)間、空間、社會(huì)群體之間在政策實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上存在著不一致(Inconsistent)。不一致的后果使其成為在利益再分配過程中成為社會(huì)矛盾沖突點(diǎn)或社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，政策之間存在著縫隙。⑨其三，社會(huì)燃燒理論。該理論構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)體系：作為燃燒物質(zhì)的重大事項(xiàng)、作為助燃劑的利益訴求、輿論與溝通、作為點(diǎn)火溫度的重大事項(xiàng)的實(shí)施方式。⑩這些理論對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行理論構(gòu)建，探索了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)在規(guī)律，但是尚未進(jìn)入實(shí)踐應(yīng)用層面。由于理論基礎(chǔ)研究的欠缺將制約社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的運(yùn)行、效益的提高和持續(xù)推進(jìn)。

　　2.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體單一，評(píng)估主體的權(quán)威性和中立性不足

　　在推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估中，各地一般首先建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，由地方黨委分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，由維穩(wěn)、法制、發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、公安等部門參與的重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果報(bào)黨委、政府，由黨委、政府決定是否實(shí)施重大事項(xiàng)。其次，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組指定或允許重大決策擬定部門作為承辦重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的單位，指定或允許項(xiàng)目建設(shè)單位及其行政主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、預(yù)審項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。再次，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估單位可以在部門內(nèi)組織人力物力進(jìn)行評(píng)審，也可以委托學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告后再由評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭各部門進(jìn)行評(píng)議。在實(shí)施評(píng)估過程中，如果兼有決策和評(píng)估職能的部門和單位認(rèn)為有必要的，可商請(qǐng)維穩(wěn)、信訪部門參與，而不是強(qiáng)制性地要求維穩(wěn)、信訪部門一定參與。從以上過程可以看出，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組主要起到協(xié)調(diào)各方的作用，提出決策的職能部門在整個(gè)過程中仍然處于主導(dǎo)地位。同一個(gè)部門既負(fù)責(zé)重大政策決策的出臺(tái)又負(fù)責(zé)評(píng)估和判定這一政策是否會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，最后風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果往往是肯定而非否定該政策決策和該建設(shè)項(xiàng)目。這樣的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估容易變成“走程序”。⑾此外，第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)也只側(cè)重于外部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的定量計(jì)算，對(duì)政府體系內(nèi)運(yùn)作過程因職責(zé)交叉、利益阻礙所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)和評(píng)估不足。

　　3.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制與現(xiàn)有決策程序不對(duì)接，評(píng)估形式化

　　目前，我國(guó)地方政府一般采取如下決策程序：決策動(dòng)議—分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)—部門牽頭—調(diào)查研究—形成初步可行性報(bào)告—部門審議—上交政府常務(wù)會(huì)議或黨的常委會(huì)討論。從各地的實(shí)踐分析，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只是在部門牽頭過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建立后，地方黨委和政府決策程序一般改變?yōu)椋簺Q策動(dòng)議—分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)—部門牽頭—調(diào)查研究+社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—形成初步可行性報(bào)告+穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告—部門審議—上交政府常務(wù)會(huì)議或黨的常委會(huì)討論。在決策過程中，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估極易成為可有可無(wú)的裝飾機(jī)制。其一，我國(guó)地方?jīng)Q策中“一把手”主導(dǎo)的特點(diǎn)十分明顯，因此社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制與原有的地方政府決策模式之間嵌入的有效性，很大程度上取決于“一把手”對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的認(rèn)識(shí)水平和重視程度。地方“一把手”在強(qiáng)大的發(fā)展壓力下，大型工程和商業(yè)項(xiàng)目具有非常強(qiáng)吸引力，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在排斥心理。其二，部門在實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，受到部門利益的影響，對(duì)主觀上會(huì)輕視重大事項(xiàng)中的潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。其三，在常委會(huì)的決策討論中，由于常委會(huì)成員各有分工領(lǐng)域，在討論不屬于自己的分工領(lǐng)域時(shí)，受到專業(yè)知識(shí)和人情因素的制約，很難對(duì)其他常委會(huì)成員分管的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告提出針對(duì)性的問題和建議，從而使得評(píng)估形式化。

　　4.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序前后不銜接，評(píng)估結(jié)果難以應(yīng)用

　　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的不僅是要發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，而且要有效控制、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而保障地方重大事項(xiàng)的順利推進(jìn)。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估再到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警最后到風(fēng)險(xiǎn)控制和防范的連續(xù)過程。一般而言，各地在實(shí)踐中把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序分為：確定評(píng)估事項(xiàng)—制定評(píng)估方案—進(jìn)行分析預(yù)測(cè)—形成評(píng)估報(bào)告—確定實(shí)施意見—落實(shí)維穩(wěn)措施等步驟。對(duì)高于標(biāo)準(zhǔn)范圍風(fēng)險(xiǎn)的緩行決策、項(xiàng)目等，如何制定針對(duì)性、操作性強(qiáng)的應(yīng)對(duì)防范措施，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行跟蹤聯(lián)動(dòng)，最終控制和排除風(fēng)險(xiǎn)，避免引發(fā)重大不穩(wěn)定因素，地方黨委和政府各部門之間的協(xié)同配合起著至關(guān)重要的作用。例如，決策提出部門或項(xiàng)目牽頭部門在實(shí)施評(píng)估過程中，其評(píng)估中涉及的相關(guān)信息是跨部門的，需要維穩(wěn)和信訪部門的參與;在落實(shí)維穩(wěn)措施階段，決策提出部門由于受到職權(quán)和預(yù)算的限制，又需要財(cái)政部門的協(xié)助;對(duì)產(chǎn)生的社會(huì)矛盾化解又需要民生保障部門，甚至司法部門的參與。但是，目前在評(píng)估的過程中，各部門各自為政，相互分割的問題較為嚴(yán)重。目前，雖然各地對(duì)制定的實(shí)施意見和操作細(xì)則已經(jīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的職責(zé)分工作了規(guī)定，但實(shí)際操作中各部門的具體職責(zé)交叉，相互扯皮仍然存在。例如，項(xiàng)目評(píng)估中落實(shí)防范、化解和處置措施的牽頭部門和配合部門仍不明確，容易造成評(píng)估后的防范化解和動(dòng)態(tài)跟蹤等工作難以有效落實(shí)。

　　三、我國(guó)推進(jìn)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制中的難點(diǎn)

　　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下的一種新型的公民參與決策模式，是對(duì)傳統(tǒng)行政決策模式的重大變革，在實(shí)施過程中受到認(rèn)識(shí)水平、評(píng)估技術(shù)、責(zé)任追究等問題的制約，這項(xiàng)制度的推進(jìn)過程中還存在以下幾方面的難點(diǎn)：

　　1.對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估認(rèn)識(shí)上的障礙

　　在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的推行中，地方職能部門和干部出現(xiàn)了一些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。其一，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不足。如有的干部把“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”等同于經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，成為典型的為評(píng)估而評(píng)估;有的干部把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估看做是黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我評(píng)估，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的需要來(lái)決定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)以及應(yīng)對(duì)措施，把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估變成推卸責(zé)任的“擋箭牌”，致使評(píng)估流于形式。其二，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的功能認(rèn)識(shí)不足。一些干部擔(dān)心社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的推行會(huì)影響地方發(fā)展和城市建設(shè)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還心存疑慮，擔(dān)心這一機(jī)制會(huì)影響項(xiàng)目的推進(jìn)，進(jìn)而影響地方的發(fā)展速度。受“一把手”決策慣性思維的影響，有些地方干部習(xí)慣于自上而下的決策模式，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的推行在思想上還有抵觸，認(rèn)為這會(huì)增加決策程序，影響決策效率。其三，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制如何運(yùn)行的認(rèn)識(shí)不到位。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是決策部門、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門、民生保障部門和政法維穩(wěn)部門之間相互協(xié)同配合的過程。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在實(shí)施過程中涉及內(nèi)容多、影響面廣，這不僅是政法機(jī)關(guān)或維穩(wěn)部門的責(zé)任，還涉及政府行政管理的各個(gè)部門和各個(gè)環(huán)節(jié)。在推進(jìn)過程中，由于各部門所處的立場(chǎng)不同，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的認(rèn)識(shí)還不盡相同，有的部門存在重發(fā)展、重項(xiàng)目，而輕評(píng)估、怕評(píng)估的觀念。

　　2.風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識(shí)別與科學(xué)測(cè)量難

　　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源于傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)和社會(huì)控制機(jī)制逐漸失效，而新的社會(huì)治理機(jī)制尚未形成。風(fēng)險(xiǎn)政治的邏輯出發(fā)點(diǎn)不僅僅是事實(shí)性的，而且也是規(guī)范性的：不僅有現(xiàn)實(shí)性的一面，也有非現(xiàn)實(shí)性的一面。(12)當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益訴求日趨多元化，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源是多方面的：歷史的因素和現(xiàn)實(shí)的因素，人為的因素和政策、法律因素往往相互交織在一起。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)既有群眾的利益訴求過高所引發(fā)的，也有現(xiàn)有的政策、規(guī)章和法律滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的原因，還有的是歷史遺留問題誘發(fā)的。此外，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)，尤其是政府的公信力對(duì)風(fēng)險(xiǎn)起到?jīng)Q定性作用。“一個(gè)系統(tǒng)需要信任作為輸入條件，缺乏信任會(huì)形成惡性循環(huán)，系統(tǒng)就無(wú)法在不確定性和有風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中激發(fā)起支持行動(dòng)”。(13)在地方政府與公眾信息不對(duì)稱的情形下，如果地方政府公信力缺失，無(wú)論地方政府出臺(tái)的重大項(xiàng)目或重大政策具有多大的可行性、合理性和合法性，民眾都會(huì)提出質(zhì)疑。因此，在決策和政策出臺(tái)前，通過界定利益相關(guān)方，充分運(yùn)用問卷調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)、聽證會(huì)、專家咨詢、訪談等多種形式，對(duì)評(píng)估事項(xiàng)廣泛征求群眾意見，并對(duì)利益訴求進(jìn)行合理分類、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)，這在技術(shù)層面能測(cè)量出客觀風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。但是對(duì)滿意度、信任、社會(huì)心態(tài)等影響社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的主觀指標(biāo)還很難設(shè)計(jì)出一套有效的、標(biāo)準(zhǔn)化的識(shí)別和測(cè)量體系，這在一定程度上影響了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可靠性。

　　3.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任追究難

　　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制嵌入到了我國(guó)地方政府的原有決策模式之中，在一定程度上改變了原有的決策程序，對(duì)地方政府的決策起到了一定的糾錯(cuò)功能。在實(shí)際運(yùn)作中存在以下幾種情況：其一，上級(jí)要求地方必須貫徹落實(shí)的項(xiàng)目和政策。這類事項(xiàng)如果在評(píng)估中存在風(fēng)險(xiǎn)，為了保證順利推進(jìn)，地方政府往往采取提高利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式。但是，這種做法為其它重大項(xiàng)目和政策的推進(jìn)埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。一旦社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生“翻燒餅”或“漣漪”效應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的責(zé)任就難以界定。其二，地方多個(gè)部門聯(lián)合推動(dòng)的重大事項(xiàng)。由于重大事項(xiàng)由地方各部門共同推進(jìn)，各部門之間的權(quán)力和職責(zé)交叉，風(fēng)險(xiǎn)的界定難以清晰，這就導(dǎo)致在進(jìn)行責(zé)任倒查的過程中各部之間相互推諉。其三，重大事項(xiàng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有擴(kuò)散性和傳染性。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知由于網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)而被加強(qiáng)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因此變得極具擴(kuò)散性和傳染性，任何一點(diǎn)小的信息符號(hào)就能導(dǎo)致人們的無(wú)限猜想，從而帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化。甚至民眾會(huì)把某個(gè)特定的風(fēng)險(xiǎn)感知擴(kuò)大到整個(gè)制度層面。(14)這類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任難以界定。其四，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有變動(dòng)性。對(duì)重大事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在評(píng)估階段風(fēng)險(xiǎn)低，但在執(zhí)行中卻產(chǎn)生極高的風(fēng)險(xiǎn)的情形，造成責(zé)任倒查中的責(zé)任主體難以界定。目前，我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還停留在地方性的制度層面，還未進(jìn)行立法，對(duì)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任界定和倒查，還缺乏法律的剛性約束力，這必然會(huì)影響評(píng)估制度的實(shí)效。

　　四、對(duì)進(jìn)一步完善重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的對(duì)策建議

　　建立重大事項(xiàng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是源頭上治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有力的制度支撐和保障，筆者提出以下幾方面的對(duì)策，以進(jìn)一步完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

　　1.各級(jí)黨政干部要深化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的認(rèn)識(shí)

　　對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，各地方要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，深化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重要性的認(rèn)識(shí)。地方黨委和政府的部門要從全局的角度出發(fā)，突破自身部門利益框架的束縛，把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提升到轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，努力提高自身科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力和水平。要把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作與當(dāng)前的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)干部做群眾工作的意識(shí)、方法和能力。建議各級(jí)黨校和行政學(xué)院把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一門主要課程來(lái)建設(shè)，就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意義、原則、步驟以及涉及的各部門間如何聯(lián)動(dòng)等方面的問題，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，讓干部自覺把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一種重要的工作方法。

　　2.推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制規(guī)范化

　　其一，各級(jí)黨委和地方要不斷加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)性研究。要積極研究運(yùn)用國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)和理念，完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)，特別要注重評(píng)估方案的制定、信息數(shù)據(jù)的采集分類、信息數(shù)據(jù)真實(shí)性的甄別、評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)修正完善等環(huán)節(jié)。其二，要進(jìn)一步擴(kuò)大評(píng)估的范圍，拓展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的深度和廣度，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中既評(píng)民情，也評(píng)政策、評(píng)工作，要把群眾滿意度和公眾信心度等指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本方向。同時(shí)也要防止評(píng)估工作中“唯數(shù)字化”傾向。其三，構(gòu)建權(quán)威中立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體。設(shè)立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)。委員會(huì)可以由人大代表、政協(xié)委員、律師、群眾代表、官員代表、媒體代表等組成，確保委員會(huì)的客觀公正性。其四，要加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度化建設(shè)。適時(shí)把評(píng)估機(jī)制這一行政行為逐步上升為政策法規(guī)甚至法律，作為重大行政決策、重大改革及重大建設(shè)項(xiàng)目審批的一項(xiàng)重要內(nèi)容，以法治的形式制約政府部門的權(quán)力，切實(shí)推進(jìn)依法決策。

　　3.建立科學(xué)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源的分析與識(shí)別機(jī)制

　　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與人們的預(yù)期相關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于人們對(duì)未來(lái)的“預(yù)期變數(shù)”。重大事項(xiàng)引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)自于利益相關(guān)群體對(duì)該事項(xiàng)在利益性、安全性和合法性上的社會(huì)預(yù)期，這種社會(huì)預(yù)期直接引發(fā)了與社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)的行為或行為取向。(15)要從公共管理和政策、社會(huì)心理學(xué)、法學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多學(xué)科綜合的視角出發(fā)，引入科學(xué)的指標(biāo)體系對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和測(cè)量，把定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，綜合性指標(biāo)與技術(shù)性指標(biāo)相結(jié)合，正向指標(biāo)和負(fù)向指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，準(zhǔn)確、科學(xué)地識(shí)別社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅僅是一個(gè)量化評(píng)估的問題，更需要綜合使用定量、定性、定位、定策相結(jié)合的方法，評(píng)定穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)承受能力、提出風(fēng)險(xiǎn)化解對(duì)策，強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)和政策策略相配套，從源頭上預(yù)防和減少不穩(wěn)定因素。(16)

　　4.建立地方黨委和政府各部門間的協(xié)同治理機(jī)制

　　協(xié)同是地方黨委和政府在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中通過信息共享進(jìn)行合作配合、形成合力，達(dá)到前后銜接，左右協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動(dòng)的治理格局。其一，各部門和政府部門的工作職責(zé)需進(jìn)一步強(qiáng)化。政法部門、信訪部門、發(fā)展改革部門、建設(shè)部門、財(cái)政部門、社會(huì)保障部門要明確各自在評(píng)估階段及后續(xù)化解階段中的職責(zé)。要建立起部門間的互相配合，把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和后續(xù)矛盾化解有序銜接起來(lái)。其二，各級(jí)黨委和政府與上級(jí)層面要加強(qiáng)溝通和聯(lián)動(dòng)。對(duì)上級(jí)黨委和政府要求的重大決策和項(xiàng)目，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要上下聯(lián)動(dòng)，制定預(yù)案。其三，建立各部門共享的信息共享平臺(tái)。運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、現(xiàn)代云技術(shù)和云架構(gòu)，整合各部門分立的信息系統(tǒng)，為上下級(jí)之間的垂直指揮和部門間的橫向溝通，形成統(tǒng)一的信息交流平臺(tái)，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和化解提供技術(shù)支撐。其四，要加強(qiáng)財(cái)政保障的力度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作需要開展大量的社會(huì)調(diào)查和分析研判工作，需要付出一定的人力、物力、財(cái)力成本，有些項(xiàng)目還需要借助專家的智力支持，這些都要求財(cái)政上提供保障和支撐，特別是重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估費(fèi)列支要進(jìn)一步明確。

　　5.加大社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的力度

　　建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的目的是為了從源頭上防止政府的不當(dāng)決策而形成社會(huì)沖突。要保障社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果具有剛性約束力，確保評(píng)估結(jié)果能夠真正地影響政府決策。只有這樣，才能保障社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制真正發(fā)揮作用，真正起到從源頭上、根本上、基礎(chǔ)上化解社會(huì)矛盾的作用。另一方面，要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任，把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為決策和責(zé)任追究的剛性的指標(biāo)，以增強(qiáng)貫徹執(zhí)行穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的自覺性。要進(jìn)一步明確評(píng)估的責(zé)任主體，明確決策部門、主管部門和審批部門各自的職責(zé);在責(zé)任落實(shí)上，要建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的責(zé)任倒查、責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)行上級(jí)條線主管部門倒查與本級(jí)督查部門監(jiān)督相結(jié)合的責(zé)任追究模式。

　　6.建立輿情收集和分析常態(tài)化的機(jī)制

　　社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源不僅與公共政策、項(xiàng)目本身的科學(xué)性、合理性、合法性和可行性相關(guān)，也與當(dāng)?shù)孛癖姷纳鐣?huì)心態(tài)、公民的滿意度和對(duì)地方政府的信任度等密切相關(guān)。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要和常態(tài)化的輿情分析和社情民意研判有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能更加準(zhǔn)確、客觀、有效。地方黨委和政府要進(jìn)一步健全輿情和民情信息工作責(zé)任制，及時(shí)收集廣大群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，收集社會(huì)各層面、各群體對(duì)黨和政府重大方針政策出臺(tái)、國(guó)際國(guó)內(nèi)重大事件、市內(nèi)和區(qū)內(nèi)重要工作、重大活動(dòng)部署的輿論反應(yīng)。黨委和政府各部門要形成合力，對(duì)輿情和民情進(jìn)行綜合分析，以獲取深層次、預(yù)警性的信息。要通過政務(wù)公開，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)民眾對(duì)地方政府的信任度。