根據(jù)《城市規(guī)劃法》，我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理程序是按照“建設(shè)項(xiàng)目選址意見書”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”、“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”程序進(jìn)行的。如果在城市規(guī)劃管理中引入交通影響評(píng)價(jià)制度，必然涉及到交通影響評(píng)價(jià)與“一書兩證”的銜接問題。

《道路交通安全法實(shí)施條例》僅僅規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)……組織有關(guān)部門對城市建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行交通影響評(píng)價(jià)”，而并沒有明確交通影響評(píng)價(jià)的實(shí)施階段。根據(jù)實(shí)際情況，目前國內(nèi)開展了交通影響評(píng)價(jià)的城市一般是在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案審查階段，即在取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》之后未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》期間，主管部門認(rèn)為需要，才進(jìn)行此項(xiàng)工作。如《北京市規(guī)劃委員會(huì)關(guān)于對部分新建項(xiàng)目進(jìn)行交通影響評(píng)價(jià)的通知》規(guī)定“交通影響評(píng)價(jià)應(yīng)按規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的《規(guī)劃意見書》要求與設(shè)計(jì)方案同步進(jìn)行，交通影響評(píng)價(jià)報(bào)告作為附件與建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案同時(shí)報(bào)審”。

本文認(rèn)為，從技術(shù)上講，在取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》之后未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》期間，建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案已經(jīng)完成，為交通影響分析提供了較好的基礎(chǔ)，分析也能夠達(dá)到一定的深度;但是，如果在該階段開始進(jìn)行交通影響評(píng)價(jià)，其弊端也是顯而易見的。根據(jù)《行政許可法》的信賴保護(hù)原則，規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)一旦由規(guī)劃部門提供，就應(yīng)當(dāng)被推定為合法有效。法律要求相對人對此予以信任和依賴，相對人基于對行政許可的信任和依賴并因此而進(jìn)行的相關(guān)工作與投資，也應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。禁止規(guī)劃部門以任何借口擅自改變既有的行政許可甚至反復(fù)無常，即便是自我糾正錯(cuò)誤也要受到一定的限制。因此，《行政許可法》第八條規(guī)定“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”

因此，在取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》之后、未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》期間，進(jìn)行交通影響分析往往只能對建設(shè)項(xiàng)目提出一些改進(jìn)措施，較難提出控制開發(fā)強(qiáng)度的要求。因?yàn)橹鞴懿块T在批出《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》階段已提供了規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)，確定了開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)。一旦建設(shè)項(xiàng)目的交通影響評(píng)價(jià)不能通過，或必須采取改進(jìn)措施，根據(jù)信賴保護(hù)原則，在法律上將形成對規(guī)劃部門極為不利的局面。交通影響評(píng)價(jià)沒有通過而被規(guī)劃部門否決存在法律上的障礙，因此，實(shí)際的操作結(jié)果，必將會(huì)出現(xiàn)“交通影響評(píng)價(jià)流于形式的局面”;否則，在相對人看來，就是政府鄭重的承諾——規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)，可以改變，嚴(yán)肅的法律成為笑談，其結(jié)果是降低了規(guī)劃部門的公信力，背離了城市規(guī)劃管理的目標(biāo)，損害了規(guī)劃部門的形象和權(quán)威。它所帶來的將不僅僅是經(jīng)濟(jì)損失，而且是對城市規(guī)劃的信任危機(jī)。

基于以上法律上的瑕疵，本文認(rèn)為，可以借鑒《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的立法意圖，對交通影響評(píng)價(jià)與“一書兩證”的銜接進(jìn)行合理劃分。可以考慮把把交通影響分析工作提前，對于需要選址的項(xiàng)目，可以放在《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》批核發(fā)之前;對于不需要選址的項(xiàng)目，可以放在“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”階段。此時(shí)，規(guī)劃部門比較容易進(jìn)行開發(fā)強(qiáng)度控制，以及有效防止選址不當(dāng)對城市交通造成的危害。

事實(shí)上，在此階段進(jìn)行交通影響評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上就是選址論證的一個(gè)環(huán)節(jié)。如《上海市城市規(guī)劃條例》第五十六條第二款規(guī)定“建設(shè)單位或者個(gè)人申請建設(shè)項(xiàng)目選址意見書，應(yīng)當(dāng)填報(bào)《建設(shè)項(xiàng)目選址申請表》，并按照規(guī)定附送有關(guān)文件、圖紙。大中型建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)事先委托有相應(yīng)資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位作出選址論證?！倍穗A段的交通影響評(píng)價(jià)就可以認(rèn)為是選址論證的一個(gè)重要內(nèi)容。

但是，由于在此階段建設(shè)規(guī)劃方案還沒進(jìn)行，交通影響分析的深度不夠，較難對建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部交通等進(jìn)行評(píng)析。因此，可以與“一書兩證”制度保持一致，即根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、報(bào)批階段的不同，并考慮到交通影響評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上就是局部的交通規(guī)劃，將交通影響評(píng)價(jià)分成《建設(shè)項(xiàng)目交通影響分析意見書》和《建設(shè)項(xiàng)目影響評(píng)價(jià)報(bào)告書》兩個(gè)階段和深度。

綜合以上分析，在《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》階段，規(guī)劃主管部門認(rèn)為對城市交通具有重大影響的項(xiàng)目，應(yīng)在提供規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)(招拍掛的土地出讓項(xiàng)目)、核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》或《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》之前編制《建設(shè)項(xiàng)目交通影響分析意見書》。

在“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”階段，凡是編制《建設(shè)項(xiàng)目交通影響分析意見書》的項(xiàng)目，均應(yīng)編制《建設(shè)項(xiàng)目交通影響分析報(bào)告書》，但應(yīng)注意避免與《意見書》重復(fù)。對于其它沒有編制《意見書》，可根據(jù)實(shí)際情況，由規(guī)劃主管部門決定是否編制《建設(shè)項(xiàng)目交通影響分析報(bào)告書》。

對于大項(xiàng)目施工期間交通組織的交通影響評(píng)價(jià)問題，有的地方也試圖將其納入城市規(guī)劃管理的范疇。本文認(rèn)為，《建筑法》第八條規(guī)定“申請領(lǐng)取施工許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(五)有滿足施工需要的施工圖紙及技術(shù)資料;應(yīng)該屬于在建設(shè)單位施工許可證之前進(jìn)行編制”，而交通組織設(shè)計(jì)為施工圖紙及技術(shù)資料的一個(gè)重要組成部分。因此，對于交通組織設(shè)計(jì)的主管部門應(yīng)當(dāng)是建設(shè)行政主管部門。

同時(shí)，大項(xiàng)目施工期間交通組織問題，應(yīng)當(dāng)主要解決施工期間的安全問題，當(dāng)然也包括交通安全問題，而不是城市規(guī)劃管理問題。因此，此時(shí)應(yīng)該適用《安全生產(chǎn)法》第二條“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營單位)的安全生產(chǎn)，適用本法;有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”;《道路交通安全法》第三十九條“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動(dòng)、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動(dòng)直接有關(guān)的決定，應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告”以及《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二條“在中華人民共和國境內(nèi)從事建設(shè)工程的新建、擴(kuò)建、改建和拆除等有關(guān)活動(dòng)及實(shí)施對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，必須遵守本條例”。

因此，本文認(rèn)為，大項(xiàng)目施工期間交通組織的交通影響分析，主管部門應(yīng)當(dāng)是公安機(jī)關(guān)交通主管部門與建設(shè)行政主管部門，而不是規(guī)劃部門，這樣處理，即符合慣例，也和現(xiàn)行的法律相吻合。