在大陸，北京是第一個以規(guī)范性文件確立在城市規(guī)劃管理中確立交通影響評價制度的城市。2001年10月，經(jīng)北京市市政府同意，北京市規(guī)劃委員會正是出臺了《關于對部分新建項目進行交通影響評價的通知》，通知實質(zhì)上宣布在北京已經(jīng)建立了交通影響評價制度，并明確提出“交通影響評價及審查論證的結(jié)論，是建設項目設計方案審查的主要依據(jù)之一，可參照報告確定的指標，提出對建設規(guī)模及土地開發(fā)強度的控制要求，明確由業(yè)主方承擔的改善建設工程周邊交通環(huán)境的項目，必要時提出對項目停建或緩建的意見”。不僅如此，該《通知》還規(guī)定凡進行交通影響評價的項目“均需由項目業(yè)主方委托符合資質(zhì)的設計或咨詢機構(gòu)進行交通影響評價”、“進行建設項目交通影響評價咨詢工作的機構(gòu)應具有城市規(guī)劃和交通咨詢甲級資質(zhì)?！?/span>

2002年2月，南京市規(guī)劃局與公安交通管理局出臺了《關于“大型建設項目交通影響分析”規(guī)劃管理程序的有關規(guī)定》，在該文件中概括地提出了需要進行交通影響分析的建設項目以及交通影響評價管理程序，如規(guī)定“在南京市市區(qū)范圍內(nèi)交通敏感地段規(guī)劃選址、審批的大型公共建筑項目應遵守本規(guī)定”。

北京、南京的規(guī)劃部門在2001年、2002年即在城市規(guī)劃管理中確定了交通影響評價制度，是非常有遠見的，實踐也證明，這對解決日益嚴重的城市交通問題起到了未雨綢繆的作用，對城市土地開發(fā)與交通問題的有機結(jié)合進行了有益的探索，將城市交通問題納入了科學與法治的軌道。但是，由于兩個城市出臺的規(guī)范性文件較早，也沒有其他可以借鑒的經(jīng)驗，這兩個城市的有些做法難免帶有許多探索性質(zhì)。尤其是隨著《行政許可法》的實施，其中有的地方已經(jīng)與《行政許可法》發(fā)生沖突，而有的地方則留下法律空白，使得交通影響評價制度的實施，還存在諸多的法律障礙。

如北京市《關于對部分新建項目進行交通影響評價的通知》規(guī)定“交通影響評價及審查論證的結(jié)論，是建設項目設計方案審查的主要依據(jù)之一，可參照報告確定的指標，提出對建設規(guī)模及土地開發(fā)強度的控制要求，明確由業(yè)主方承擔的改善建設工程周邊交通環(huán)境的項目，必要時提出對項目停建或緩建的意見”。根據(jù)《行政許可法》第二條的規(guī)定“本法所稱行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為?！币虼?，在城市規(guī)劃管理中建立交通影響評價制度，實質(zhì)上就是是否允許某項項目進行建設，即一項行政許可，其法律地位相當于“一書兩證”。

但是，“一書兩證”制度的建立，在《城市規(guī)劃法》第三十、三十一、三十二條中是有著明確的規(guī)定的。而根據(jù)《行政許可法》第十七條的規(guī)定“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可?！? 北京、南京的規(guī)劃部門的規(guī)范性文件，卻屬于《行政許可法》第十七條規(guī)定的“其他規(guī)范性文件”，因此，規(guī)劃部門的文件法律效力太低，如果以它們?yōu)橐罁?jù)，是不能設定交通影響評價制度的。

2004年5月1日開始實施的《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第三條規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府應當建立、健全道路交通安全工作協(xié)調(diào)機制，組織有關部門對城市建設項目進行交通影響評價，制定道路交通安全管理規(guī)劃，確定管理目標，制定實施方案。”。根據(jù)《行政許可法》第十二條的規(guī)定“下列事項可以設定行政許可：(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的其他事項”。

由于《道路交通安全法實施條例》作為行政法規(guī)，是可以設定行政許可的。因此，隨著《道路交通安全法實施條例》的實施，城市規(guī)劃管理程序中的交通影響評價制度有了法律依據(jù)。相應地，北京、南京以及其它正試圖建立交通影響評價制度的城市，必須以《道路交通安全法實施條例》為建立交通影響評價制度的最高法律，所頒布的所有文件均不得與其沖突，并應當依據(jù)《道路交通安全法實施條例》對其已經(jīng)頒布的文件進行自查，凡與《道路交通安全法實施條例》發(fā)生沖突的，都應當予以修改。

由于《條例》規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府應當……組織有關部門對城市建設項目進行交通影響評價”，因此，城市規(guī)劃管理中的交通影響評價制度不僅已經(jīng)建立了起來，而且是縣級以上地方各級人民政府的法定義務，并應當獲得與“一書兩證”同等的法律地位。

遺憾的是，由于《道路交通安全法實施條例》對交通影響評價制度規(guī)定的太原則，不僅沒有規(guī)定交通影響評價制度與城市規(guī)劃管理的銜接問題、編制問題，甚至連交通影響評價制度的主管部門這個首要的問題都沒有確定，因此，交通影響評價制度要想真正獲得與“一書兩證”同等的法律地位，并得到同等的重視，還需要相關具體實施辦法予以配套。這也是目前全國城市規(guī)劃管理部門并沒有因為《道路交通安全法實施條例》的實施，而正式確立交通影響評價制度的原因。本文認為，如果相關的法律問題不予解決，《條例》中極富遠見的建立“交通影響評價制度”規(guī)定，將長期處于“休眠狀態(tài)”。